2018년 국세행정포럼
납세자 권리구제제도의 합리적 개선방향
명의신탁 주식 양성화 방안 논의
1. 국세행정포럼 행사 개요
□ 국세행정개혁위원회(위원장이필상)와 한국조세재정연구원(원장: 김유찬)이 공동 주최하고 국세청이 후원하는 ‘2018년 국세행정포럼’이 26일 중소기업중앙회에서 개최됨.
○ 올해로 8번째를 맞이하는 이번 포럼에서는 ‘공평과세 구현을 위한 국세행정의 역할과 과제’를 주제로,
- 학계, 언론, 정부, 유관단체 등 각계각층의 전문가가 참여하여 최근 급변하는 세정환경 하에서 공평과세 구현을 위한 당면 과제들에 대해 심도 있게 논의하였음.
개회식 행사 시 주요인사 말씀
□ 이필상 국세행정개혁위원장은 개회사에서,
○ 우리 경제가 그간 양적으로 괄목할만한 성장을 하였으나, 앞으로는 경제규모와 위상에 걸맞은 질적인 발전을 이뤄가야 하며 이를 위해 공정·공평한 조세체계 확립이 중요한 과제라고 언급하면서,
- 공평과세의 원칙은 세금을 신고·부과하는 단계뿐 아니라 조세불복 절차에도 일관성 있게 적용되어야 함을 강조함.
○ 이러한 차원에서 납세자 권익을 침해하는 과세는 불복과정에서 바로잡아야 하나, 탈세방지를 위한 과세관청의 정당한 과세권 행사는 유지될 필요가 있음을 역설함.
- 특히, 글로벌화, IT기술 발전의 심화로 경제거래가 복잡해지고 탈세수법이 지능화되면서 과세처분의 정확성·적법성은 물론 불복결정의 전문성과 공정성도 확보되어야 함을 강조함.
○ 이러한 변화된 환경 하에서 납세자 권익보호와 과세의 공평성이 조화되는 합리적 방안을 모색해 줄 것을 당부함.
□ 또한, 김유찬 한국조세재정연구원장은 축사에서,
○ 그동안의 국세행정포럼을 통한 생산적인 논의와 함께 국세행정 발전에 기여하는 국세공무원의 노력이 현재의 선진화된 국세행정 정립의 밑거름이 되었다고 평가하면서,
○ 이번 포럼의 주제인 공평과세 구현은 현 정부에서 강조되고 있는 경제 민주화와 공정사회 확립의 근간인 점에서 매우 시의적절하고, 다각적인 논의를 통해 정책적 개선방안을 도출해 줄 것을 당부함.
□ 한승희 국세청장은 인사말을 통해,
○ 최근 우리사회는 공정·정의로운 경제질서 확립에 대한 국민적 관심과 요구가 커지고 있으며, 일부 계층의 부도덕한 탈법행위에 대한 국민의 비난과 개선요청이 증가하는 상황에서,
- 국세청에서는 탈세를 근원적으로 막아 지속가능하고 튼튼한 경제를 뒷받침하는 한편, 국민이 체감하는 공평과세 노력을 한층 강화하고 있다고 강조함.
○ 아울러, 세법집행 과정에서 납세자 권익보호를 위해 다각적인 통제장치를 마련하고 있으나 불복심사 과정에서 일부 과세처분이 취소되는 경우가 있다고 언급하면서,
- 법에 정한 납세자의 권리는 충분히 보장해야 하지만, 재정조달과 공평과세의 책무를 다하기 위한 정당한 과세권 행사는 유지되어야 함을 강조함.
○ 그런 의미에서 이번 포럼주제는 매우 의미있고 시의성 높다고 평가하면서, 깊이 있고 활발한 토론을 통해 한층 합리적이고 발전적인 정책대안을 모색해 줄 것을 당부함.
2. 논의주제별 주요 내용
① 납세자 권리구제제도 운영 실태와 합리적 개선방안
□ 납세자 권리구제제도 개선방안 모색의 필요성
○ 현행 행정심 단계의 조세불복제도는 과세전적부심, 이의신청, 심사·심판청구 등 여러 절차로 인해 복잡할 뿐만 아니라 기관 간 인용률이 경쟁적으로 높게 나타나는 측면이 있음.
○ 이러한 현행 납세자 권리구제제도가 실질적으로 납세자 권리보호에 기여하는지를 검토·분석하고, 과세의 공평성과 납세자 권리보호가 조화롭게 모색되는 합리적인 개선방안 강구 필요
□ 납세자 권리구제제도 운영현황 및 문제점
< 운영현황 >
○ 최근 3년간 심판청구의 점유율이 상대적으로 높게 나타나고 있으며, 이의신청 및 심사청구 비중은 일정수준을 유지
* 이의신청(%): (2015) 28.5→ (2016) 30.3→ (2017) 28.3 / 심사청구(%): (2015) 4.2→ (2016) 4.7→ (2017) 3.8심판청구(%): (2015) 45.3→ (2016) 37.7→ (2017) 44.8
○ 불복절차별 인용률은 유사하나, 고액사건의 경우에는 심판청구의 인용비율이 상대적으로 높고 이의신청·심사청구 건수는 크게 감소
* 인용률(%, ’17년): (과세전적부심) 24.0, (이의신청) 24.2, (심사청구) 27.8, (심판청구) 27.3
< 문제점 >
○ 조사심의팀 및 과세사실판단자문위원회 운영 등 과세관청의 다각적인 과세품질 제고 노력에도 불복인용률이 일반 행정심판, 외국 등과 비교하여 높은 수준으로 지속 유지되는 문제가 있음.
* 인용률(%): (국내 조세불복) 25%수준, (국내 행정심판) 15%수준, (일본 조세불복) 8%수준
○ 또한, 국세청·조세심판원·감사원 등 다수의 재결기관이 존재하여 행정심 결정의 통일성·신속성·예측가능성이 저해되고, 동일기능의 중복적 절차로 인해 불복처리의 장기화에 따른 납세자 부담 증가
- 이는 특허심판원 등 국내 타 행정심의 경우 재결기관이 처분청 내 설치되어 있고, 심급단계도 단순하게 운영되는 것과는 차이가 있음.
□ 납세자 권리구제제도의 합리적 개선방안
< 사전적 권리구제제도 개선방안 >
○ (과세전적부심과 이의신청 통합) 과세전적부심이 유일한 사전적 권리구제수단인 점, 이의신청·심사·심판청구는 중복적인 특성이 있는 것을 감안할 때 과세전적부심으로 통합하는 것이 바람직
- 또한, 이 경우 심리품질의 일관성 및 효율성 제고를 위해 세무서 과세전적부심을 폐지하고 지방청 국세심사위원회에서 통합심사
○ (과세전적부심 활성화) 과세전적부심으로 통합 시 제도를 활성화하기 위해 세액요건(현행 100만 원)을 폐지하여 청구대상을 확대하고, 청구기간 및 결정기간 연장 필요
* 청구기간: (현행) 30일 → (변경) 90일 / 결정기간: (현행) 30일 → (변경) 90일
< 사후적 권리구제제도 개선방안 >
○ (심사·심판청구 통합) 동일기능의 중복절차를 간소화하고, 납세자의 재결기관 선택에 따른 공평성 저해 문제 해소 및 동일쟁점에 대해 일관성 있는 행정심 결정을 위해 심사·심판청구 통합 필요
- 또한, 통합 시 국세청 과세전적부심과 심사청구의 중복성 해소 및 일본과 같이 내부 심사청구의 독립성 보장이 전제될 경우 재결의 전문성·통일성 측면에서 국세청 심사청구를 유지하는 것이 바람직
○ (필요적 전치주의 유지) 행정심과 사법심의 적정역할 분담, 과세처분의 전문성·기술성·통일성 유지 필요(헌재 판례), 특허심판 등 타 행정심 사례 등을 감안할 때 필요적 전치주의 유지가 바람직
- 또한, 심사청구와 심판청구 간 임의적·필요적 전치주의를 차별화하는 것은 납세자의 선택권을 왜곡시킬 우려가 있음.
○ (조세심판절차 개선) 현행 조세심판원은 과세관청 외부의 독립기관으로 운영되어 처분청의 자기시정기능보다 권리구제기능이 강화되었다는 점에서 행정부내 준사법기관인 조세법원에 준하는 변화 필요
- 먼저, 조세심판의 책임성·전문성 제고를 위해 현행 비상임심판관제도를 상임심판관제도로 전면 전환하고, 심판관의 자격요건을 법관에 준하는 정도로 엄격화할 필요
* 변호사 자격이 있는 자로서 10년 이상 법률사무 종사자 또는 법률학 조교수 이상자 등
- 또한, 현행 심판관회의·합동회의 등 위원회 운영방식을 개선하여 1인 단독심제를 도입함으로써 심의결정의 신속성·책임성 제고
< 조정제도(Mediation) 도입방안 검토 >
○ (신중한 검토필요) 현재는 조세법률주의 위반 논란, 법적근거의 부재 등으로 조정제도의 도입은 신중히 검토해야 할 사안임.
- 다만, 중장기적으로 미국·독일 등 외국처럼 과세단계에서 협의과세가 가능하도록 제한적으로 도입하는 방안 검토 필요
* 순수 법령해석 사항, 선례가 없는 사안으로 법원 판례가 필요한 경우 등은 제외
② 주요 선진국의 조세불복제도 현황 및 시사점
□ 조세불복제도에 대한 비교법적 접근의 필요성
○ 각국의 조세불복제도는 국가별 조세체계와 특징 및 법리에 따라 발전하고 있어 외국체계를 단순 모방하는 것은 바람직하지 않으며 우리 실정에 맞는 시사점을 도출하는 것이 중요
○ 그간의 연구사례와 주요 선진국의 조세불복제도에 대한 비교법적 연구를 통해 우리나라 조세불복제도를 개편하는데 있어 의미있는 시사점을 도출하고 합리적인 개선방안을 모색
□ 조세불복제도와 관련한 선행연구 검토
① 일반행정심판에 대한 선행연구(행정법학계 통설)
- 일반행정심판에 있어 재결청의 인용결정에 대해 처분청에 불복기회를 부여하여 행정의 자기통제와 권리구제기능 간 조화 필요
- 일반행정심판과 특별행정심판(조세심판, 소청심사 등)을 통합 처리하는 ｢행정심판원｣을 설치하고 심판관의 전문성·독립성 강화 필요
* 이 경우 행정심판원에 항고심판부를 별도로 설치하여 처분청의 불복기회 보장
② 조세불복제도에 대한 선행연구(조세법학계 통설)
- 현행 조세심판원은 조세정책·집행기능이 별도로 없어 조세심판절차는 권리구제기능에 비해 행정의 자기시정기능이 결여된 상황
* 심판원은 재조사결정을 통해 자기시정기능을 보완하고 있으나, 유사사례가 없는 제도임.
- 복잡한 조세불복절차*로 인한 문제 해소를 위해 제도 통합 필요
* 과세전적부심사, 이의신청, 국세청 심사청구, 심판청구, 감사원 심사청구 선택 가능
□ 주요 선진국의 조세불복제도에 대한 비교법적 고찰
○ 주요 선진국들은 처분청 내 한 단계의 행정심을 거치도록 하는 단심제로 운영(영국은 필수적 2심제)하고 있으며, 사법부의 부담경감과 행정심의 전문성 제고를 위해 필수적 전치주의를 채택
- 또한, 각 국별로 다양한 권리구제절차가 있음에도 행정의 자기시정이라는 행정심의 본질적 기능을 가진 이의신청제도를 운영
○ 미국·독일·프랑스는 국세청 내 별도 심사조직에서, 일본은 국세청 소속 심판소에서 불복업무를 각각 담당하고 있으며, 영국의 경우에는 국세청과는 독립된 별도 심판소(Tribunal)에서 결정
* 영국처럼 처분청과 독립된 재결기관의 결정에 대해서는 처분청의 항고소송권 보장
- 재결기관에는 비상임이 아닌 상임위원 또는 상임심판관을 두고 분야별 심판부를 개최하여 재결의 일관성·전문성 제고
I 주요국의 조세불복제도 비교 I
□ 시사점과 개선방안 검토
① 특별행정심판제도로서 조세불복제도는 일반행정심판과는 별도로 존재할 특수성이 있으며, 현행 여러 조세불복제도 중 행정심의 자기시정기능이라는 본질적 기능을 가진 이의신청제도는 유지 바람직
② 현재 과세관청에 대한 감독권한이 없는 조세심판원의 재결에 대해서는 처분청에게 항소할 수 있는 소송제기권을 부여할 필요
③ 재결청의 전문성·책임성 제고를 위해 상임위원(심판관) 심리체계로 전환하고, 심판부 설치·운영 및 실명제 도입 등 필요
③ 명의신탁 주식 양성화를 위한 제도 개선방안
□ 명의신탁 주식의 양성화 필요성
○ 주식 명의신탁은 사법상 효력이 인정되고 특별법에 의해서도 금지되고 있지는 않으나, 각종 조세의 탈루 및 주가조작, 강제집행 면탈 등 각종 불법·탈법적 거래에 악용되고 있는 상황
* 상속·증여세 및 양도세 회피, 과점주주의 제2차 납세의무 회피, 배당소득세 회피 등
- 그간 제도적·행정적 대응노력에도 불구하고 주식 명의신탁은 더욱 은밀화·장기화되고 있어 정책적 개선방안 모색 시급
□ 주식 명의신탁 규제제도 및 그간의 대응노력
○ 조세회피 목적의 주식 명의신탁에 대해서는 상증세법상 증여의제 규정을 통해 명의수탁자에게 증여세를 부과하고, 조세범처벌법 등에 따른 조세포탈에 해당하면 형벌로 처벌
I 현행 주식 명의신탁 규제 제도 I
○ 국세청에서도 자체 구축한 ｢차명주식 통합분석시스템｣을 활용하여 주식 명의신탁에 대해 엄정한 세무조사를 실시하고, 명의신탁 주식에 대한 간편 실명전환제도 등을 통한 지속적인 양성화 노력
* 최근 5년간 주식 명의신탁과 관련하여 1,702명에 대해 1조 1,231억 원 탈루세액 추징
* 제도 시행 후 ’17년 상반기까지 3년간 1,294명, 6,214억 원의 명의신탁 주식을 환원
< 새로운 제도 도입 필요 >
□ 명의수탁자에 대한 ｢자진신고 감면제도(Leniency)｣ 도입
○ 명의신탁 주식 양성화를 위해 필수적인 명의수탁자의 조력을 효과적으로 유도할 수 있도록 명의수탁자가 자진신고할 경우 증여세를 면제하는 ‘자진신고 감면제도’ 도입 필요
* 자진신고 감면제도는 자신의 범죄행위를 신고하여 그 입증에 협력한 자에 대해 제재를 감면해 주는 제도로 1996.12.. ｢독점규제 및 공정거래에 관한 법률｣에서 도입
- 과거 은폐되었던 명의신탁행위를 드러내는 적출효과(detection)뿐 아니라 향후 명의신탁행위가 적발될 수 있다는 인식을 확산시켜 억지효과(deterrence)를 도모할 수 있는 실효성 높은 방안임.
○ 또한, 명의신탁자에 대한 특별자진신고납부제도 도입을 검토할 수 있으나, 과세형평성 침해 소지 및 자진신고 유인효과 미흡 등으로 실효성은 낮을 것으로 판단
* 명의신탁자가 자진신고 시 증여세 및 가산세 감면과 형사처벌 면제 등 실시
< 기타 명의신탁 주식 양성화를 위한 규제방안 >
□ 주식 명의신탁에 대한 과태료 또는 과징금 부과방안
○ 현행 주식 명의신탁에 대한 증여의제 제도는 실질과세원칙 위배 소지, 자기책임의 원칙 위반, 불필요한 불복제기로 인한 납세협력비용 증가 등 개선 필요성이 있는 만큼,
- 중장기적으로는 주식 명의신탁행위에 대한 증여의제 제도를 대체하여 과태료 또는 과징금 등 부과방안을 검토할 필요
< 1. 주식 명의신탁에 대한 과태료 부과방안 >
○ 명의신탁자에게 최고 30%, 명의수탁자에게 최고 15% 범위 내에서 과태료를 부과하되, 명의수탁자가 자진신고할 경우 과태료를 면제
* 조세회피 목적이 없는 주식 명의신탁에 대해서는 과태료 50% 경감
< 2. 주식 명의신탁에 대한 과징금 및 이행강제금 부과방안 >
○ 위반 시 명의신탁자와 수탁자 모두에게 과징금을 부과하고, 명의신탁자가 명의를 환원하지 않는 경우 이행강제금을 부과
* 과징금 부과일로부터 1년이 지난 경우 10%, 재차 1년이 지난 경우 10%를 부과
- 이를 위해 부동산실명법에 준하는 ｢(가칭) 주식실명법｣ 제정 검토
3. 향후 계획
□ 국세청은 이번 포럼에서 논의된 다양한 개선의견을 면밀히 검토하여 실행가능한 사안은 정책에 적극 반영하는 한편,
○ 법령개정 사항은 기획재정부 등 관계부처와 적극 협의하고,
- 사회적 공감대 확보가 필요한 사항은 정책 이해관계자 의견수렴 등을 거쳐 개선추진 여부를 신중히 검토해 나갈 계획임.
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